關于加強建設工程質量安全立法的建議
關于加強建設工程質量安全立法的建議
一段時間以來，工程建設領域的質量安全事故不斷。造成人民生命財產的重大損失，形勢十分嚴峻。從立法層面分析，事故頻發與建設工程相關立法滯后和有關基礎設施的法律本身的缺陷有關。筆者認為，以下四個問題應當引起立法等機構的高度重視。
建議一：建筑物壽命由合理工期所決定，針對實踐中合理工期被嚴重縮短的市場情況，建議國家立法高度重視并解決工程建設的合理工期問題
國務院的《建設工程質量管理條例》第10條明確規定：“發包單位不得迫使承包方以低于成本價格競標，不得任意壓縮合理工期?！钡艘幎ㄟ^于原則，缺乏操作性。在工程合同招投標過程中，當事人往往以《招標投標法》第一條規定的“提高投資效益”為由，大大縮短工期，有的合理工期被縮短一半以上。
從深層探究，工期問題其實是影響建設工程壽命和質量的一個關鍵性問題。建設工程施工工期，是指建設項目從基礎正式破土動工算起，按設計文件完成全部工程內容，達到國家竣工驗收標準之日為止的全過程所需的日歷天數(包括法定節假日)，不包含施工準備、竣工文件的編制和實施驗收的時間。問題的關鍵在于在市場操作中合理工期和合同工期的區別被嚴重忽視。所謂合理工期是建設項目在正常的建設條件、合理的施工工藝和管理，建設過程中對人力、財務、資源合理有效地利用，使項目的投資方和各參建單位均獲得滿意的經濟效益的工期，是保障工程建設質量與施工安全的必要勞動時間。而合同工期則是在合理工期的指導下，由建設工程的承發包雙方根據項目建設的具體情況，經招投標或協商一致后在承包合同書中確認、對合同雙方履行合同的建設工期。合理工期與合同工期雖只有一字之差，卻是影響工程壽命和導致質量安全事故的重要原因。
在實踐中，經常出現建設單位或者施工單位因為各種利益驅動，任意壓縮合理工期，導致施工質量下降，質量安全事故頻發，工期問題已事實上嚴重影響建設工程項目的質量安全。在重大工程領域，一些項目不顧客觀條件盲目搶時間、趕進度，安全質量管理責任難以真正落實，造成工程質量下降，安全隱患增加。如一條地鐵線路的勘察、設計正常周期為兩年。但據調研，目前一些地鐵線路的勘察設計周期往往壓縮在1年以下，深入研究和優化方案的時間明顯不足。合格的勘察、設計是順利施工的必要前提，是非常重要的基礎性工作，如果這些工作做得不扎實，會給后續施工和工程使用帶來不可估量的損失。同時，任意壓縮施工合理工期也常常導致一些基本的工程建設規范標準成為被遺忘的角落，有不少項目以“邊設計、邊施工、邊報建”方式建設，未審批，先開工，埋下安全隱患。有的項目在施工過程中發現新的地質風險，但為了趕工期，采取的質量安全措施不到位，導致事故發生。有的項目甚至采取非技術手段加快新澆灌混凝土凝固以達到縮短工期的目的，形成了“豆腐渣”工程。
因此，我國立法部門應當高度重視合理工期問題，明確設定合理工期制度，嚴格控制無序縮短工期的行為和情形，立法必須明確工程的、科學的“合理工期”經招投標變為“合同工期”的“控制度”，確保工程能夠有足夠的工期進行各項工序，確保工程質量。
建議二：監理費用過低導致質量安全流于形式、旁站監管形同虛設，建議國家立法明確監理費視同工程的安全和文明施工措施費，監理招標只能競爭監理人員的資格和能力以及監管方案等，監理費不應通過競爭確定
建設工程監理是指具有相關資質的監理單位受建設單位(項目法人)的委托，依據國家批準的工程項目建設文件、有關工程建設的法律、法規和工程建設監理合同及其他工程建設合同，代替建設單位對承建單位的工程建設實施監控的一種專業化服務活動。其目的在于確保工程建設質量和安全，提高工程建設水平，充分發揮投資效益。
監理單位作為施工單位的監督者，對工程質量和安全起著管控的作用。然而，因為現行的監理制度中，監理費用是決定監理單位是否可以獲得項目的基本依據，導致很多水平高、人員充足、設備好的監理單位因為費用高于其他單位而失去項目，或者某些監理單位因為費用低而需要多個項目導致各項目人員不足。這些監理單位獲得項目后，往往因為其監理水平低，設備差異或者人員不足而極有可能導致監理不到位，如該發現的隱患沒有發現、該檢查的沒人檢查、該發監理書面意見的沒有發等情況，最終導致建設項目的質量安全等失去控制，甚至發生事故。上海的倒樓事故、火災事故和杭州地鐵事故無不如此。因此，應當將監理費用固定，不得通過價格進行競爭以導致低于合理的成本，從而將監理單位的競爭控制在其在某一項目上的人員及設備配置等方面，最終受益的將是建設項目的質量和安全。上海的22條已正視并做出明確規定，但此通病是全國性的，不通過國家立法予以明確，問題不能根本解決。這一問題上海應享有重要的話語權。
建議三：建議建設行政主管部門強化工程質量安全的過程控制，在法律制度設計已有的質量驗收后備案制的同時，建立確保工程質量安全方案的先備案制
國家原先實行工程質量由政府主管部門統一驗收、核發質量合格證書制度，后改由建設單位自行組織驗收、驗收通過后向政府主管部門備案即后備案制。因此帶來的問題是：工程質量驗收制度改變后政府如何加強工程質量安全的過程控制？工程質量安全關系人民生命財產安全，政府主管部門面對建筑市場的項目前期工作準備不足、深度不夠，不顧客觀條件盲目搶時間、趕進度，安全質量管理不嚴、責任制未真正落實，竣工不驗收或者驗收未通過就投入使用導致工程質量下降，安全隱患增加，包括城市地下工程、油氣水電等生命線工程和水利、能源、交通運輸等大型基礎設施在內的重大工程安全質量形勢嚴峻等等問題，政府的后備案制根本無法過程控制、過程解決。這是法律制度設計的缺陷，必須引起立法部門的高度重視，并采取有效措施切實加以解決。
為此建議：工程質量的后備案制必須同步配套建立以先備案制。質量安全控制應當貫穿整個建設工程項目過程，相關行政主管部門應當強化過程控制的理念，自項目立項后即開始監管建設工程的全過程。所謂先備案制，是指在工程開工前，由承包單位制訂確保工程質量安全的專題方案報建設單位，該方案應對建設工程全過程的質量安全保障做出明確的計劃安排，包括人員安排、設施配置、制度保障、監督方案等方面的計劃，確保安全質量方案的可操作性和實際效果，并由建設單位審批后報政府主管部門備案。制度應明確規定該方案未備案不得許可開工。實施該項制度的好處，有利于相關部門對建設工程的安全質量方案進行過程檢查、過程控制，發現問題過程解決；隨時對已備案的項目質量安全方案實施抽檢，有利于確保工程全過程的質量安全。一旦出現工程的質量安全事故，也有利于以先備案的方案作為依據追究責任人的相關責任。
建議四：針對造成質量安全事故的萬惡之源——施工過程中的轉包、違法分包的頑癥，建議從立法層面加大查處力度，明確行政和司法的不同應對措施
近年來的幾乎所有的工程質量安全事故，都可以從非法轉包和違法分包找到原因，轉包、非法分包等違法行為，造成了一系列建筑領域尤其是基礎設施建設中的“血的教訓”，無論是浙江省杭州市地鐵1號線蕭山湘湖站工段施工工地發生的坍塌事故，還是上海11.15大火事故，都以殘酷的事實告訴我們轉包、非法分包等違法行為將給人民和國家帶來巨大慘痛的損失，此頑癥堪稱“萬惡之源”。雖然我國相關立法禁止非法轉包及違法分包等行為，并對此制定相關規定，但是因為缺乏具體措施，導致在實踐中未能產生預期效果，因此，相關部門應當強化查處轉包等違法行為的操作問題，落實具體措施，使得查處上述違法行為有法可依，依法必查，查出必治。
立法應象治理酒駕那樣，治理頑癥和萬惡之源應用重典，包括行政和司法措施。在司法實踐中，最高院雖有規定，對轉包、違法分包和出借資質的，可以沒收已經取得的非法所得。但在實際執行中，很多轉包單位沒有已經收取的非法所得，法院便無法沒收；而且很多法官因沒收非法所得的操作程序復雜而原則上不處理，使得法律對轉包等違法行為處理的最后一道屏障顯得蒼白無力。建議司法機關要加大對轉包等違法、違規行為的查處力度，嚴格事故責任因轉包等原因的法律追究，對構成刑事犯罪的一律追究刑事責任。
建議治頑的功夫主要化在行政作為上。首先，相關行政部門應全面清理建筑市場，嚴肅查處不具備資質施工以及違法分包、轉包、掛靠等違法違規行為，對不符合安全生產條件的單位要堅決清除出市場，堅決防范類似事故發生。其次，應當切實履行對建設工程尤其是基礎設施工程建設安全的監管職責，主要負責人要親自抓，發現轉包和違法分包要追究施工單位負責人的經濟責任和法律責任，把監管主體責任和行政首長負責制落到實處。再次，應當建立解決轉包和違法分包的長效機制，如建立“工程建設不良行為和黑名單”制度，對于建設市場活動中發生過違法違紀行為的企業和個人，應由建設行政主管部門記入企業或個人的信用檔案中并進行公示，減少發生過違法轉包、分包行為的施工企業再次中標的可能性，迫使其遵守規定。
（司辦摘）